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    中國金融學·節選丨公共金融:概念界定與框架勾勒

    發布:2018-10-27 20:10 作者:admin?來源:

    由浙江大學互聯網金融研究院(簡稱浙大AIF)聯合清華大學、四川大學、中國人民大學共同合辦的《中國金融學》第十九輯已出版發行,本公眾號將陸續為大家推送。本文節選自由浙江大學經濟學院教授朱柏銘和浙江大學經濟學院副教授俞潔芳撰寫的《公共金融:概念界定與框架勾勒》。本刊公開發行,更多詳細內容歡迎訂閱!

    公共金融:概念界定與框架勾勒


    朱柏銘? ? 俞潔芳


    摘 要

    公共金融是指各類金融機構在政府的支持下,為實現公共利益,遵循保本經營原則而進行的資金融通行為。公益性和保本性的結合是公共金融的本質特征。它與具有公益性與無償性的公共財政和具有盈利性與有償性的商業金融相區別。公共金融體系由開發型公共金融、扶持型公共金融、促進型公共金融和福利型公共金融四個部分組成。


    關鍵詞

    公共金融 概念界定 框架體系

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    1.引言

    近年來,理論界開始出現“公共金融”的說法,但是用語并不完全相同,除“公共金融”之外,還有“新公共金融”“公共金融活動”“新型準公共金融供給制度”等提法。這種動向的出現,可能是因為隨著時代的發展,人們對金融問題的認識在深化;也可能是因為人們對政策性金融和開發性金融的關系一直爭論不休。本文擬就“公共金融”概念的內涵與外延做一點粗淺的探究。


    2.理論界代表性觀點

    吳美華、張彥偉(2006)是國內較早提出“新公共金融”概念的學者。他們認為,新公共金融是指為全球化的各種需求融資的活動,它拓寬了公共財政主要以單一的國家為中心的局面,涵蓋了為迎接全球化挑戰的國際和國內需求的幾乎所有方面,它把公私合作關系引向全球化公共政策領域。由于它主要是為迎接全球化挑戰融資,因而稱其為公共金融更合適。而且認為,新公共金融的理論基礎是全球公共產品和跨國界外部效應,新公共金融理論的邏輯起點是公共財政。


    張玉喜、段金龍(2015、2016)認為,“公共金融的本質,是政府為彌補國內資源與國內資本對公共經濟支持力度的不足,通過制定合理的金融政策,運用合理的金融手段或工具對公共經濟施加影響,由此發揮的功能與作用體現了金融的公共經濟特性,因而稱為公共金融?!痹诹硪黄P于金融支持科技創新的論文中,他們揭示了公共金融的外延。公共金融通過直接或間接的介入方式支持科技創新,前者包括科技財政投入、貸款貼息、政策性金融貸款、政府采購;后者包括科技貸款、風險投資、科技保險與擔保、科技資本市場融資。


    楊士(2016)對“公共金融活動”的范圍大體做了界定。一段時間以來,人們更多地從經濟視角分析財政問題,而忽略了最初意義上的財政是公共金融活動的性質。稅收是一種公共金融活動,是政府為了提供公共產品和公共服務所進行的融資活動。公債融資和市場上的金融活動除了舉債主體是一般意義上具有更高信用等級的政府之外,有更多的相似之處。這種公共金融活動的直接債務人是政府,所帶來的財政風險也是直接的,通常容易引起關注。政策性金融機構以及國有金融機構、國有企業等的融資活動,雖然有一定的風險防火墻,但金融風險轉嫁給財政的通道依然存在。特別是,部分金融活動是為政府實現特定目標而進行的,這樣的金融風險就不能不加以關注。此類金融活動因為政府的介入而帶有典型意義上的公共金融活動的特征,已經不能簡單地以金融市場行為來解釋。


    劉克崮(2017)主張建立“新型準公共金融供給制度”,認為解決貧困地區融資難,主要方式是增加金融供給,增加農村金融供給的根本辦法是建立新型準公共金融供給制度。主要由以下四類機構組成:第一類,國家開發銀行、農業發展銀行等開發性政策性金融機構。主要覆蓋貧困片區和縣鄉村基礎設施、扶貧搬遷,可在經濟欠發達地區設立地市級分支機構,并與郵儲銀行一起向小微型準公共金融機構批發性供應資金和技術。第二類,將農業銀行的縣級機構、郵儲銀行和農業發展銀行機構的資源統籌考慮,建立國家級農業農民專業銀行,作為專門為農戶和農業產業化服務的縣域金融新型主力軍。第三類,強化農信社(農商、農合)、郵儲銀行的縣域低收入群體金融的主力軍地位。第四類,試行新型鄉村農民銀行和鄉村農民小貸公司。


    3.公共金融的內涵與外延


    從內涵上看,公共金融是指各類金融機構在政府的支持下,為實現公共利益,遵循保本經營原則而進行的資金融通行為。這個定義包含三個基本要素。


    第一,公共金融以實現公共利益為目標,不以獲得利潤為目標。表面看來,這是與公共財政重合的。其實不然,公共財政追求公共利益,且不盈利,但是無論是組織收入還是安排支出,都不體現還本付息的有償性原則,稅收、政府性基金、經常性支出、資本性支出等都是無償的。只有國債、地方債等是與公共金融重合的。


    第二,公共金融遵循保本原則進行投融資,籌資對象主要為成本低廉、穩定可靠的社會性資金,用資方式主要為直接或間接的優惠貸款。公共金融承辦者雖不追求利潤最大化,但必須追求項目的有效性、貸款的可償還性及發展的可持續性。


    第三,公共金融的形式主體是金融機構,但是受政府的財力支持。非營利性的項目,往往服從于特定的政策目標,貸款利率或者收費標準難以提高,結果導致有些項目不可能實現收支相抵,即連成本都無法補償。沒有政府財政的支持,公共金融活動恐怕難以為繼。


    從外延上看,公共金融范圍邊界的確定必須注意以下兩點。


    第一,判斷一種金融活動是不是公共金融,以活動或項目的性質為標準,不取決于機構的性質。商業金融機構總體上是追求利潤的,但是,如果它愿意為特定政策目標的項目融資,且基本上沒有盈利的空間,那就屬于公共金融活動;反之,即便是國有的金融機構,只要其投融資活動以盈利為目的,那就不屬于公共金融活動。


    第二,判斷一種金融活動是不是公共金融,以是否遵循信用原則為標準。如果一項活動獲得了政府的財力支持,但是沒有按照還本付息的信用原則開展活動,就不屬于公共金融(大多屬于公共財政)。絕不能把公共財政歸結為公共金融,甚至不能把與金融有關的財政活動歸屬到公共金融中。舉例來說,財政預算每年都安排金融保險業監管等事務支出,包括金融部門監管、金融發展、金融調控、農村金融發展等方面的支出,顯然不能認為這些是公共金融。當然,各級政府部門利用臨時性調度資金、間歇資金、沉淀資金、應付未付款等資金進行違規有償使用,也不屬于公共金融。另外,公共金融承辦者甚至商業金融機構對社會的捐贈,雖體現了社會公共利益,但是沒有體現信用原則,也不是公共金融。


    大體來說,公共金融包括開發型公共金融、扶持型公共金融、促進型公共金融和福利型公共金融四個組成部分。開發型公共金融側重于通過資金融通開拓、發現、利用新的資源或新的領域,以激發某些產業或地區的發展;扶持型公共金融側重于對弱質產業(如農業)、弱勢產業(如小微企業)和資源耗竭地區的支持,目前,中國農業發展銀行和中國進出口銀行的大部分貸款業務屬于這一類;促進型公共金融是為了促進政府資金與社會資本的耦合,撬動社會資本,起到“四兩撥千斤”的作用;福利型公共金融側重于對特殊群體福利的改善,而這種改善又不宜或者無法納入公共財政體系和社會保障體系。如表1所示。


    表1 公共金融的外延

    注:小微企業總體上起點低、實力弱、管理欠規范,往往得不到商業金融機構的貸款,但是,小微企業對提供稅收、促進就業等有貢獻,因而需要公共金融予以支持。



    朱柏銘,浙江大學經濟學院教授、博士生導師,從事財政理論與制度研究。俞潔芳,浙江大學經濟學院副教授、碩士生導師,從事國際金融、新金融等研究。)


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